EVOLUCIÓN HISTÓRICA-LEGISLATIVA
I.- ORIGEN
Decreto CLXIV de 23 de mayo de 1812, de creación de la Diputaciones Provinciales. “Las Cortes generales y extraordinarias con el objeto de facilitar la ejecución del artículo 325 de la Constitución y de que pueda verificarse luego que esta se publique, el útil establecimiento de las Diputaciones Provinciales, decretan: 1º. Que mientras no llegue el caso de hacerse la conveniente división del territorio Español de que trata el artículo 11, habrá Diputaciones Provinciales en la Península e Islas Adyacentes; en Aragón, Asturias, Ávila, Burgos, Cataluña, Córdoba, Cuenca, Extremadura, Galicia, Granada, Guadalajara con Molina, Jaén, León, Madrid, Mancha, Murcia, Navarra, Valencia, en cada una de las Provincias Vascongadas, en Salamanca, Segovia, Sevilla, Soria, Toledo, Palencia, Valladolid, Zamora, Islas Baleares e Islas Canarias…
Este sábado 23 de mayo, se habrán cumplido, por consiguiente, doscientos catorce años de la creación de una institución que corriendo el tiempo no ha estado exenta de polémicas, con defensores y detractores en la misma proporción, dependiendo de las circunstancias políticas acontecidas durante todo este periodo de nuestra historia. En este debate, que ha llegado hasta nuestros días, hemos querido medrar con la aportación del presente ensayo, centrado en dar a conocer la evolución constitucional y legislativa de las diputaciones provinciales, las grandes desconocidas para una gran mayoría de la opinión pública.
La nota definitoria de la creación de las diputaciones debe venir asociada indubitadamente a la existencia de la provincia, convertida en la realidad político, administrativa y territorial que se configura, además, como el elemento vertebrador en el que se apoyará la primera división jurisdiccional del Estado moderno: “El propósito de racionalizar y dotar de homogeneidad a la actuación pública en el ámbito territorial condujo a la introducción de la fórmula provincial y a la paralela creación de las diputaciones ”.
La provincia responde además a una razón geográfica al mismo tiempo que a una razón histórica en la que se recogen los aspectos culturales y tradicionales, así como las inquietudes y necesidades de sus habitantes.
II.- FUNCIONES Y COMETIDOS
Pero, ¿cuál debería ser la función principal que justificaría la existencia de las diputaciones? En esto no ha existido tampoco un consenso claro, mientras que para unos constituirían el instrumento ejecutivo de la política del Gobierno de la nación y como un brazo del mismo extendido en su demarcación; otros consideran que es el carácter representativo de su territorio y la defensa de sus intereses, lo que constituye el principal leitmotiv de su existencia.
Estas dos funcionalidades de las diputaciones se han ido alternando en el desarrollo pendular del constitucionalismo español registrado a lo largo de estos dos siglos. Normalmente han sido las políticas centralizadoras desarrolladas durante los periodos conservadores, las que asignaban a las diputaciones la función de brazo ejecutivo de las directrices gubernamentales aplicables en cada provincia. Por el contrario, fueron los gobiernos liberales y progresistas los que otorgaron a estas corporaciones el carácter representativo, potenciando su actividad descentralizadora y reivindicativa de los intereses propios de la provincia frente al Gobierno central. El momento más álgido en el que las diputaciones alcanzan el mayor nivel de autonomía de todo el siglo XIX, se consigue con la promulgación de la Ley Provincial de 20 de agosto de 1870, en la que se crea por primera vez la figura de su presidente que es elegido entre los diputados, logrando con ello cierta desvinculación respecto del gobernador.
III.- ASIGNACION DE COMPETENCIAS
Esta alternancia pendular en la finalidad propia de las diputaciones, afectó de igual manera y como no podía ser de otra forma, a la asignación de sus competencias, que variaban también en razón de que cumplieran una función ejecutiva ordenada por la administración central o que desarrollaran una actividad representativa y reivindicativa frente a ésta. Pese a ello, podemos afirmar que la trayectoria competencial respondía al siguiente esquema: Por una parte, estarían las competencias propias, atribuidas bien en las sucesivas constituciones o bien incluidas en las leyes elaboradas en desarrollo de aquellas y que, con mínimas modificaciones, se han mantenido cuasi invariables a lo largo de su historia. En el otro paquete de competencias se incluirían aquellas que pudieran ser las delegadas puntualmente por el Gobierno de la nación a todas, o solo a alguna, o algunas determinadas diputaciones, como ocurrió por ejemplo con las de las provincias vasco-navarras.
Las principales competencias de las corporaciones provinciales figuraban ya asignadas en el artículo 335 de la Constitución de Cádiz de 1812 y fueron luego concretadas con mayor exactitud en la Instrucción de 25 de junio de 1813, para el gobierno económico y político de las Diputaciones Provinciales en la Península y Ultramar.
El cambio sustancial en la funcionalidad de las diputaciones se introduce en la redacción del Estatuto Provincial de año 1925, atribuido a José Calvo Sotelo. A pesar de la coyuntura política en el que fue concebido, en pleno Directorio y que nunca llegaría a entrar en vigor, ya está contenida en su articulado la visión de lo que acabaría siendo la función de las diputaciones en la siguiente centuria. En el mismo, se consagraba orgánicamente a la provincia como un ente local intermedio, confirmándose así, la dicotomía entre provincia y diputación. Además, esta quedaría configurada como la agrupación de municipios que goza de autonomía orgánica y funcional y que tiene como objetivo principal el de velar más por los intereses de los municipios que por los del Estado.
IV.- LAS DIPUTACIONES COMO ADMINISTRACIONES INTERMEDIAS
Esta condición de las diputaciones provinciales como administraciones intermedias es plenamente aplicable con el desarrollo de la Constitución de 1978 en vigor y perfectamente compatible con la actual organización territorial del Estado de las Autonomías. No deberíamos olvidar que las actuales comunidades autónomas, no han venido a asumir las funciones que estaban siendo desempeñadas por las diputaciones, puesto que las competencias que tienen asignadas las nuevas administraciones autonómicas, son aquellas que les han sido transferidas por el Estado, al que sustituyen en el ejercicio de las mismas, dentro de su respectiva demarcación territorial. Por lo tanto, el papel de administración intermedia interpretado por las diputaciones entre los municipios de su provincia y el Estado no se modifica en absoluto, ya actúen como intermediarias ante el propio Estado central, respecto de las competencias que permanecen en su seno; o bien ante la comunidad autónoma, referente a las materias competenciales que le hubieran sido transferidas por aquel. Lo que no cambia nunca es la función mediadora de la diputación, bien sea ante una y/u otra administración, siempre fieles al objetivo final de defender ante ellas los intereses propios de los ayuntamientos de su provincia. Sirven, además como un elemento de contrapeso a la vertebración territorial del Estado, contrapunto imprescindible para contrarrestar, en alguna medida, la acción disgregadora de las comunidades autónomas.
CRONOLOGÍA NORMATIVA
Creadas por las Cortes de Cádiz en 1812, desaparecen con la vuelta del absolutismo mediante el Real Decreto de 15 de julio de 1814.
En el trienio liberal (1820-1823) se restituyen las diputaciones en el Real Decreto XLV de 3 de febrero de 1823, para el gobierno económico y político de las provincias. Esta norma es de gran importancia para el desarrollo futuro, puesto que en la misma se fijan las bases de un modelo de autonomía local y establece el mecanismo de instauración de las diputaciones.
Durante la Década Ominosa (1823-1832), el Real Decreto de 1 de octubre de 1823, declara nulos todos los actos de los gobiernos liberales y dispone la desaparición de las diputaciones.
Durante la regencia de María Cristina y mediante los Reales Decretos de 30 de noviembre y de 3 de diciembre de 1833, se dispone la actual división territorial de España en provincias y el restablecimiento de las diputaciones.
Estatuto Real de 1834 y Real Decreto de 21 de septiembre de 1835, debido a los ministros de Fomento Javier de Burgos y Mendizábal, vienen a establecer la configuración definitiva de las diputaciones.
Decretos de 16 y 23 de enero de 1837. En ellos se viene a regular la configuración de las diputaciones y la elección de los diputados provinciales agrupados en partidos judiciales.
Constitución de 18 de junio de 1837, viene a reforzar la función representativa de las diputaciones.
Ley de 8 de enero de 1845, de Organización y Atribuciones de las Diputaciones Provinciales. Se regulan aspectos internos de las mismas.
Constitución de 23 de mayo de 1845. Se produce un retroceso y las diputaciones pierden su carácter representativo, quedando en manos de las oligarquías locales.
Real Decreto de 7 de agosto de 1854, vuelve a poner en práctica las ideas liberales de 1823, sobre las Diputaciones.
Ley de 6 de julio de 1856. Apenas estuvo vigente durante tres meses, vincula a las diputaciones provinciales al control de los procedimientos sobre organización municipal.
Constitución de 15 de septiembre de 1856. No llegaría a promulgarse. Introducía de nuevo en su artículo 74, la función representativa de las diputaciones al restablecer la elección de los diputados provinciales por los mismos electores que los diputados a Cortes.
Ley de 25 de septiembre de 1863, sobre el Gobierno y Administraciones Provinciales. Viene a restar protagonismo político a las diputaciones que quedan relegadas a un mero papel de corporaciones económico administrativas.
Real Decreto de 21 de octubre de 1863. Se establece el control del Gobierno sobre las Diputaciones.
Ley Orgánica Provincial de 21 de octubre de 1868. Aprobada durante el Sexenio Democrático, consolida la función de las diputaciones que adquieren una verdadera autonomía respecto de los poderes del Estado y que se convierten en esenciales para la vertebración y consolidación del mismo.
Constitución de 1 de junio de 1869. En ella, se viene a confirmar la gran importancia que alcanzan las diputaciones, al considerar a la provincia por primera vez como una entidad local con características propias y bien definidas.
Ley Provincial de 20 de agosto de 1870. En esta ley de desarrollo se confirma a la provincia como un ente local autónomo, creando la figura del presidente de la Diputación que será elegido por los diputados y desvinculado de la dependencia del gobernador. Por primera vez se reconoce expresamente a la provincia como entidad local y se establecen dos tipos de competencias: Las exclusivas y las delegadas.
Constitución de 30 de junio de 1876 y Ley de Bases de 16 de diciembre de 1876. Se produce cierto retroceso en la autonomía de las diputaciones al quedar bajo la presidencia del gobernador.
Ley Provincial de 29 de agosto de 1882. En ella se viene a consagrar el principio de legalidad en materia competencial. Entre otras, se otorga a las diputaciones la condición de superior jerárquica de los ayuntamientos.
Ya iniciado el siglo XX, deben citarse los proyectos para la reforma de la administración local que intentaron aplicar Antonio Maura en 1903 y el ministro de la Gobernación de La Cierva Peñafiel en 1907. En el segundo de los proyectos aludidos y que no llegó a ser aprobado, se pretendía utilizar la institución como un rearme ideológico frente al caciquismo imperante en cada lugar.
El Directorio Militar de Miguel Primo de Rivera, en el año 1924, disuelve las diputaciones provinciales con excepción de las de las provincias vascas y la de Navarra.
Estatuto Provincial de 1925, aprobado por el Real Decreto de 20 de marzo de 1925. (ya mencionado en párrafos precedentes).
Constitución de 8 de diciembre de 1931. Determina en su artículo 10, que las provincias se constituirán por los municipios mancomunados, definiéndolas en el artículo siguiente, como la división territorial de la que debe partir la futura creación de las regiones autónomas que fueran a constituirse. (Este es el mismo sistema utilizado en el artículo 143 de la vigente Constitución de 1978, que atribuye a las Diputaciones Provinciales la iniciativa autonómica para constituir las nuevas Comunidades)
Durante la dictadura franquista, la consideración jurídica de la provincia y de las Diputaciones pasa por diversas fases, según aparecen reguladas en cada una de las normas aprobadas durante esta larga etapa dictatorial y que fueron: la Ley de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945; el Decreto de 24 de junio de 1955 y la Ley 41/1975, de 19 de noviembre (aprobada el día de antes de la muerte de Franco), por la que se aprueban las nuevas Bases del Estatuto de Régimen Local.
Durante este periodo, viene a confirmarse la doble condición de la provincia a que nos hemos venido refiriendo en este ensayo, si bien de manera simultánea. Por una parte, se confirma como elemento esencial en la división territorial del Estado, para coadyuvar al cumplimiento de los fines de éste, al mismo tiempo que se mantiene su condición de entidad representativa de un territorio, como administración encorsetada entre la central y la municipal y como el medio más eficaz para coordinarlas. No obstante, para garantizar su control absoluto, el presidente era propuesto por el gobernador civil.
La Constitución de 6 de diciembre de 1978. Lo primero que conviene destacar es que, como ya se dijera al hablar del texto constitucional de la República del año 1931, en la de 1978 también se convierte a la provincia, a través de sus Diputaciones, en el elemento fundacional básico a partir del cual se deberían constituir la mayoría de las Comunidades Autónomas que habrían de formarse. Además, en la Carta Magna actualmente en vigor, se atribuye a la provincia tres funciones muy bien definidas. Primera, se confirma su naturaleza de ente local. Segunda, que se integra en una de las divisiones territoriales en que el Estado se constituye. Y tercera, su condición de circunscripción electoral. “Las Diputaciones provinciales son el cauce indiscutible para una adecuada ordenación del territorio en un desarrollo regional equilibrado” (Martín Retortillo)
Otra nota característica de la Constitución de 1978, es la de garantizar la autonomía provincial para la gestión de sus propios intereses, sin que en ella puedan inmiscuirse ni el Estado ni la Comunidad autónoma en la que estuviera integrada aquella (Sentencias del Tribunal Constitucional 213/1988; 259/1988 y 109/1998).
El desarrollo normativo de la Constitución de 1978, ha sido llevado a cabo hasta el momento presente por las siguientes leyes: La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local; El Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local y, más recientemente, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, en donde se viene a consagrar que la principal competencia actual de las diputaciones provinciales es la de garantizar en todos los municipios, la prestación de los servicios mínimos esenciales, al mismo tiempo que prestar la asistencia técnica, jurídica y económica a los ayuntamientos, especialmente a aquellos con menor capacidad de gestión.
Finalmente, solo queda por mencionar que los diputados provinciales son elegidos actualmente en elección indirecta por los concejales de los municipios agrupados en partidos judiciales y estos a su vez, son los que eligen al presidente.
Como corolario último debe concluirse, que existirán diputaciones en lo que existan provincias que las sustenten.
