El cálculo del importe del cupo es una fórmula complicada. La Ley del Concierto de 1981 estableció un cupo provisional para el primer ejercicio anual, en función de las cargas del Estado no asumidas por la Comunidad Autónoma y que se cifraban en un millón ochocientos mil millones de pesetas, fijándose el cupo inicial en 117.000 millones de pesetas, es decir el 6,29%. A la citada cantidad de le aplicaba una serie de compensaciones, resultando un cupo líquido de 38.500 millones de pesetas para el primer ejercicio.
La Ley del Cupo no se aprobaría hasta 1988, aprobándose dos Leyes del Cupo, una para aprobar la metodología del Cupo para el período 1982-1986 y otra para el periodo 1987-1991, estableciéndose la metodología para fijar los cupos en la primera y en la segunda se fija el índice de imputación en el 6,24%. Una vez determinado el cupo del año base del quinquenio, se actualizará por un índice: el cociente entre la previsión de ingresos por tributos concertados y los ingresos previstos por el Estado por los mismos conceptos (Este índice se aplica al cupo del año base en los sucesivos años del quinquenio, para actualizar la cuantía correspondiente a cada cupo anual). El cupo líquido del año base, quedó fijado en 101.000 millones de pesetas.
El índice de imputación se ha mantenido invariable en el 6,24%, reproduciéndose en las sucesivas leyes del cupo, aunque los cupos descendieron en el período 1992-1996 que quedó fijado en 72.000 millones de pesetas en el primer año del quinquenio (Ley 7/1993, de 16 de abril.), para pasar a 114.000 millones de pesetas para el período 1997-2001 (Ley 37/1997, de 4 de agosto), y en 1.000 millones de euros (170.000 millones de pesetas) para el año base 2002-2006. Cantidad que para los años 2007 a 2011 se ha situado en una media de 900 millones de euros, y para el período 2012-2017 en 1.000 millones de euros, la misma cantidad que el período 1997-2001. Es decir, que el importe del cupo se mantiene constante en el tiempo, lo que beneficia a la Comunidad Autónoma vasca que puede disponer de ingresos complementarios con los que financiar ampliamente sus competencias.
En efecto, la fijación del cupo no es una cuestión técnica sino el resultado de una negociación política, como se ha acreditado en la negociación en 2017 y en la última, el acuerdo de la metodología referente a los años 2022-2026, firmado por el PSOE en octubre de 2022. Del mismo modo que la fijación del índice de imputación, dado que aunque la Ley del Concierto señala que se determinará en función de la renta, las sucesivas Leyes del Cupo no han fijado concretamente el cálculo de la renta relativa del País Vasco, ni han tenido en cuenta otra serie de criterios para su determinación, cuando la Ley del Concierto admite otros criterios junto al importe de la renta.
La consolidación en 1988 de los cupos provisionales, y la no variación del índice de imputación del 6,24% a partir de dicho año, cuando el índice relativo de la renta del País Vasco ha variado respecto del conjunto de España, ponen de relieve que la determinación del importe del cupo es una cuestión política.
En efecto el desarrollo del Concierto Económico ha sido la consecuencia de una negociación política, tanto en su contenido como en la fijación de los cupos. Si en una primera etapa el sistema de cupos se negociaba el importe de los ingresos tributarios que las Diputaciones debía ingresar al Estado, es decir, la diferencia entre lo recaudado y el descuento por los gastos de cobro, posteriormente se comenzó a discutir sobre la proporción en que las provincias debían contribuir al Estado, para terminar en el sistema actual donde la contribución no está determinada en función de los ingresos. En efecto, ahora han de valorarse económicamente las competencias del Estado, para determinar las competencias no asumidas del País Vasco, por lo que el curso de la citada negociación política el País Vasco obtiene importantes recursos y muy superiores en proporción al del resto de las Comunidades.
Por lo que, en coherencia, debería extenderse el sistema al resto de Comunidades Autónomas, aunque dicha extensión en la práctica sería insostenible, por lo que se demuestra que la financiación de los territorios forales es un sistema privilegiado. Una extensión a las demás Comunidades fomentaría la responsabilidad y la buena gestión tributaria, garantizando una adecuada financiación del Estado, en función de una equitativa distribución de la aportación de las distintas Comunidades, teniendo en cuenta el esfuerzo fiscal de cada una de ellas. Sin embargo, la extensión del sistema foral al resto de Comunidades Autónomas impediría que el Estado recibiera aportaciones con las que financiar a las Comunidades menos desarrolladas en términos de solidaridad.
El cuarto objetivo para el cambio de modelo de Concierto, que el importe del cupo no se cuantificara en función de los ingresos tributarios, fue conseguido con la aprobación del Estatuto Vasco. Así el artículo 41.2.d) del citado Estatuto señala que la aportación del País Vasco al Estado consistirá en un “cupo global”, integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios, como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma. De modo que el importe del cupo está en función de las cargas no asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco, y no en función de los ingresos tributarios, lo que determina que dicha Comunidad cobra todos los impuestos (salvo la Renta de Aduanas y los gravámenes de importación a efectos de IVA e Impuestos Especiales), con lo que la diferencia constituye un ingreso neto. Se pasa, por tanto, de un modelo de descentralización del cobro de los tributos, a otro modelo totalmente distinto, un modelo de relaciones entre el Estado y la Comunidad del País Vasco de corte confederal.
El quinto y último objetivo, el disfrute de un sistema tributario también se consiguió con el nuevo Estatuto, donde en su artículo 41.2.a) se explicita claramente que las Instituciones competentes de los Territorios Históricos podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, a las normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado se contengan en el propio Concierto, y a las que dicte el Parlamento Vasco para idénticas finalidades dentro de la Comunidad Autónoma. Es decir, que dichos Territorios tienen la posibilidad de crear un sistema tributario propio, al margen del vigente en el Estado, sin perjuicio de las normas de armonización que pueda dictar el Parlamento vasco. Mientras que la armonización de la normativa foral no podrá ser realizada por las Cortes Generales, dado que la armonización fiscal con el Estado solamente se podrá realizar de acuerdo con las normas del propio Concierto, y que no se puede modificar sino con acuerdo de ambas partes. Por último, además dicho artículo reconoce la gestión de todos los impuestos, salvo los que se integran en la Renta de Aduanas, con lo que se blinda la financiación de las Comunidad Autónoma Vasca en detrimento del resto de Comunidades.
Iguales consideraciones hay que realizar respecto del Convenio Económico con Navarra. Tras la primera guerra carlista, la Ley de 25 de octubre de 1839 confirmó los fueros de las provincias vascongadas y de Navarra, sin perjuicio de la unidad constitucional, ordenando la actualización y oyendo a las provincias afectadas.
Por tanto, con la Ley de 25 de octubre de 1839 los territorios forales se incorporaron plenamente en la Monarquía Constitucional Española como provincias, sometidas a la Constitución de 1837 y a la unidad de las Cortes como representantes de la única soberanía nacional, si bien con el respeto al sistema foral que no podía oponerse a la unidad constitucional.
Será la Ley de 16 de agosto de 1841, la que desarrolle la Ley anterior para Navarra, la cual manteniendo su Hacienda vio introducido la única contribución directa por importe de 1.800.000 reales anuales y a ingresar en el Estado, con lo que aquélla fue incorporándose al sistema tributario estatal.
Una Ley que no constituía un pacto de status constitucional, sino la asunción por el Estado de las particularidades forales, susceptible de modificación y actualización. Una Ley ordinaria que introdujo una importante reforma fiscal en Navarra en el camino a la homologación con el sistema tributario estatal, la introducción de un tributo en la imposición directa, manteniendo Navarra la imposición indirecta.
El sistema fiscal de Navarra incorporó finalmente la reforma tributaria estatal de 1845, que fue concretada en la Real Orden de 22 de septiembre de 1849, donde se fijó la aportación de la contribución directa y la de culto y clero, y se autorizó a la Diputación para incluir el gravamen sobre la riqueza industrial y comercial, dando cuenta al Estado.
En definitiva, Navarra perdió su poder tributario que no será reconocido en cierto modo hasta el Convenio de 1927. En efecto, la Ley de Presupuestos de 21 de julio de 1876 introdujo en Navarra la Contribución de Inmuebles, Cultivo y Ganadería, en toda su plenitud, aplicándose la normativa estatal y autorizándose la forma de reparto. Existían no obstante hasta 1927, dos sistemas tributarios en Navarra, el estatal y el navarro, pero por el retraso en la incorporación del primero, aunque Navarra había perdido dicho poder tributario.
Pérdida que fue confirmada por el Convenio de 1927, donde se introdujo el régimen tributario estatal en su totalidad, quedando la Diputación foral autorizada a la cobranza de los gravámenes, debiendo aplicar la normativa estatal.
En efecto, el artículo 3 del Convenio Económico de 1927 reconocía a la Diputación de Navarra la facultad de mantener y establecer los tributos, lo cual no significa el reconocimiento de un poder tributario, dado que los tributos convenidos no podían contradecir la normativa estatal.
El Convenio de 1969, reconocía de nuevo una autonomía financiera de Navarra para la exacción y fiscalización de los tributos convenidos, aunque la homogeneidad impositiva era más fuerte en la imposición indirecta: Impuesto sobre Tráfico de Empresas, Lujo, Especiales y Tasas Fiscales. Una autonomía tributaria nula en la imposición indirecta, y en la directa abarcaba la Contribución Territorial sobre la Riqueza Rústica y Pecuaria y la Contribución sobre la Riqueza Urbana; correspondía a Navarra la “imposición y cobranza” de los impuestos convenidos, es decir la normativa Navarra no podía contravenir los gravámenes correspondientes del Estado, por lo que en definitiva no había autonomía normativa en el Impuesto sobre la Renta y en el Impuesto sobre Sociedades, ni en la imposición indirecta.
Por tanto, la autonomía normativa de Navarra era muy limitada y no afectaba a los grandes tributos, al mismo tiempo que no se podía contravenir los impuestos del Estado, por lo que dicha autonomía tributaria no abarcaba la posibilidad de establecer un sistema tributario, ni regular autónomamente las distintas figuras tributarias.
Situación que cambia radicalmente a raíz de la llegada de la Democracia, dado que Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, se remite en cuanto a las relaciones entre el Estado y Navarra a la Ley del Convenio Económico, el cual renovó también “ex novo” el régimen financiero foral de Navarra, dado que anteriormente el sistema tributario de Navarra era el estatal, al mismo tiempo que sus figuras tributarias no podían contravenir la normativa del Estado.
Es ahora el artículo 1 del Convenio Económico con Navarra, sancionado por la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, el que atribuye a Navarra la potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario (primera novedad). Es decir, el Convenio reconoce ahora el poder tributario de Navarra para regular los distintos tributos, con los límites de los principios constitucionales y del régimen establecido en el Convenio.
Además, el artículo 53 del indicado Convenio señala que la aportación anual de Navarra, se determinará aplicando el índice de imputación al importe total de las cargas del Estado no asumidas por la Comunidad Foral (segunda novedad), es decir que la aportación se fija en función del gasto del Estado y no de los ingresos tributarios percibidos por Navarra. La tercera modificación se refiere a que es la Comisión Coordinadora del Convenio la que tiene la competencia para determinar la aportación económica, tanto del año base como de los restantes de cada quinquenio, y la cuantificación de los ajustes por impuestos indirectos (tercera novedad). Es definitiva, que la cuantía de la aportación ha de establecerse de común acuerdo con Navarra.
Por tanto, como en el caso vasco, ahora Navarra tiene capacidad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario, y la potestad para la exacción, gestión, liquidación e inspección de la mayoría de los tributos, salvo los relativos a los derechos de importación y a los gravámenes a la importación en el IVA e Impuestos Especiales, al mismo tiempo que la aportación al Estado no se fija en función de los ingresos obtenidos sino de las competencias no asumidas por la Comunidad de Navarra. Aportación y ajustes que han de realizarse de común acuerdo.
Sin embargo, como se ha acreditado en mi libro: “El Concierto vasco y el Convenio Económico con Navarra”, Navarra es una Comunidad claramente sostenida económicamente por el Estado. Es el Estado el que garantiza un nivel mínimo de ingresos de la Hacienda Navarra, por lo que ha de considerarse acreditado que no rige claramente el principio de riesgo unilateral, es decir que cada Comunidad foral soporte sus gastos con sus ingresos, dado que en caso necesario contarán con papá Estado.
En efecto, a través de los ajustes del IVA e Impuestos Especiales, es donde se garantiza a Navarra ese nivel de ingresos tributarios; el resultado es que la aportación tiene un resultado negativo, con lo que Navarra es receptora por segunda vez de fondos del Estado por las cantidades a devolver, a parte del mal cálculo de la aportación.
Por tanto, debemos concluir que los regímenes forales del País Vasco y Navarra han de reconducirse al régimen tradicional de Conciertos y Convenios Económicos, donde los territorios forales recauden los tributos concertados o convenidos, con la obligación de su ingreso en el Estado, al mismo tiempo que participen de los mecanismos de solidaridad entre Comunidades Autónomas
