La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León decretó la nulidad de la ordenanza por la que el Ayuntamiento de Segovia regulaba la implantación de la Zona de Bajas Emisiones (ZBE) en el casco urbano. El Tribunal estima parcialmente el recurso presentado por la asociación Liberum, al considerar que la tramitación de dicha ordenanza incurrió en deficiencias graves y no subsanadas que afectan a derechos esenciales del procedimiento administrativo.
La resolución no entra a valorar los efectos ambientales o urbanísticos del proyecto impulsado por el Consistorio, ni niega la capacidad legal de los ayuntamientos para regular zonas de acceso restringido, pero sí afirma con claridad que el expediente carece de elementos sustanciales exigidos por la normativa vigente, como la aprobación y publicación formal del proyecto de la ZBE y la puesta a disposición de los documentos esenciales durante la fase de consulta pública. Esta última, según el tribunal, se limitó a mostrar una ordenanza tipo sin que el contenido específico del proyecto segoviano estuviera accesible a la ciudadanía.
El fallo, por tanto, no cierra la puerta a que Segovia cuente con una ZBE en el futuro, pero obliga al Ayuntamiento a rehacer el procedimiento desde el momento anterior a su aprobación definitiva. El tribunal anula la ordenanza vigente y ordena la retroacción de actuaciones, una fórmula jurídica que devuelve el expediente a una fase previa para que puedan subsanarse los vicios detectados.

Impugnado desde el origen.

El origen del proceso judicial se remonta al mes de julio de 2024, cuando la asociación Liberum presentó recurso contencioso-administrativo contra la aprobación definitiva de la ordenanza municipal reguladora de la ZBE.
Liberum solicitó la anulación total de la ordenanza y del acuerdo plenario que le dio respaldo. Para ello esgrimió hasta catorce motivos jurídicos de impugnación, entre los que destacaban la vulneración del principio de jerarquía normativa, la falta de competencia municipal, la inexistencia de memoria económica e informes de impacto, y una delimitación arbitraria de la zona afectada. Especial énfasis se ponía en el hecho de que no se había aprobado ni publicado el proyecto específico de la ZBE, como exige el artículo 11 del Real Decreto 1052/2022 que regula este tipo de zonas en todo el territorio nacional.

La creación de zonas de bajas emisiones es una obligación estatal recogida en la Ley de Cambio Climático, que afecta a 151 ciudades españolas desde enero de 2023

El Ayuntamiento de la ciudad, por su parte, defendió la legalidad del procedimiento y sostuvo que el proyecto estaba integrado en la documentación de la ordenanza, cuyo desarrollo consideraba amparado en el Plan de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) aprobado en 2014. Afirmó igualmente que la consulta pública se desarrolló conforme a los trámites reglamentarios y que las modificaciones introducidas tras el proceso de alegaciones no eran sustanciales.

Una consulta sin todos los datos.

Uno de los argumentos que más peso tiene en la sentencia es el referido a la consulta pública previa a la elaboración de la ordenanza, un trámite que la legislación administrativa exige como paso previo a la aprobación de toda norma con rango reglamentario.
En este caso, el Tribunal reconoce que formalmente se abrió el período de consulta pública entre el 15 y el 30 de noviembre de 2023, pero subraya que los documentos esenciales del proyecto no fueron puestos a disposición de los ciudadanos.
En este sentido, el tribunal recuerda que el artículo 133 de la Ley 39/2015 exige que, durante el trámite de consulta, se faciliten documentos “claros, concisos y que contengan la información necesaria para poder formular aportaciones”. Y añade que en este caso el expediente no demuestra que los interesados pudieran conocer con detalle las características, el ámbito territorial, las restricciones previstas o los efectos sociales y económicos del proyecto.

A esta deficiencia se suma otra aún más grave desde el punto de vista formal: la ausencia en el expediente administrativo de un decreto u otro acto jurídico que apruebe formalmente el proyecto de la ZBE. El Ayuntamiento defendía que dicha aprobación tuvo lugar el 9 de febrero de 2024, coincidiendo con la aprobación inicial de la ordenanza. Pero el tribunal señala que no existe rastro de ese decreto en el expediente, ni se ha podido acreditar que el documento fuera publicado en los términos exigidos por el Real Decreto 1052/2022.
‘Sí consta el contenido del proyecto, incorporado como documento técnico en el expediente administrativo, pero no hay constancia de que dicho proyecto fuera objeto de aprobación expresa ni de publicación independiente, lo cual es imprescindible conforme a la normativa de aplicación’, indica la sentencia. Esta carencia, por sí sola, basta para invalidar el proceso de tramitación de la ordenanza, ya que el proyecto constituye la base sustantiva sobre la que debe construirse la regulación municipal.
El tribunal también considera probado que el período de información pública de la ordenanza fue inferior a 30 días, otro requisito que vulnera el artículo 11 del citado Real Decreto 1052/2022.

Modificaciones.

El fallo también se detiene en el análisis de las modificaciones introducidas en el texto de la ordenanza tras el trámite de alegaciones. Entre otras, se incluyeron nuevas calles dentro del perímetro de la ZBE, se ampliaron las exenciones para vehículos de residentes y se ajustaron los plazos de vigencia de determinadas autorizaciones. Estas correcciones respondieron a las sugerencias formuladas por particulares, asociaciones vecinales y colectivos empresariales como la FES.
El tribunal reconoce que tales cambios no alteraron de forma esencial la naturaleza de la ordenanza, pero sí destaca que fueron modificaciones relevantes que habrían requerido un nuevo período de información pública, a fin de garantizar el derecho de los afectados a pronunciarse sobre el texto final.
En consecuencia, la Sala considera que se ha producido una vulneración del procedimiento administrativo que afecta directamente a los derechos de participación ciudadana y a la transparencia del proceso legislativo local. Todo ello justifica, en conjunto, la anulación del acuerdo plenario y de la ordenanza impugnada.
Por todo ello, el Tribunal Superior de Justicia declara la nulidad de la ordenanza reguladora de la ZBE de Segovia y ordena la retroacción del procedimiento administrativo al momento inmediatamente anterior a su aprobación definitiva, para que el Ayuntamiento pueda subsanar los vicios detectados y reiniciar la tramitación conforme a Derecho.

El resto de alegaciones, desestimadas.

A pesar de estimar los defectos de tramitación señalados, el tribunal rechaza el resto de los argumentos esgrimidos por la asociación recurrente. En particular, niega que exista una vulneración del principio de jerarquía normativa, como sostenía Liberum, al entender que el Real Decreto 1052/2022 no contradice lo dispuesto por la Ley 7/2021 de Cambio Climático, sino que la desarrolla reglamentariamente.
También se desestima que el Ayuntamiento carezca de competencia para aprobar una ordenanza de este tipo, recordando que tanto la Ley de Régimen Local como la legislación ambiental atribuyen a los municipios la facultad de regular la circulación y establecer medidas para la mejora de la calidad del aire.
Asimismo, el tribunal considera que el contenido del proyecto, aunque susceptible de mejora en determinados puntos, cumple en líneas generales con las exigencias mínimas que establece el Real Decreto.
En cuanto al impacto de género o la justificación jurídica de las medidas, el tribunal admite que los análisis podrían haber sido más detallados, pero considera que no existe una omisión absoluta ni una vulneración grave de estos aspectos que justifique por sí sola la nulidad.

El Ayuntamiento acata la sentencia.

El concejal de Urbanismo, Alejandro González Salamanca, valoró la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en un fallo que responde a un defecto formal, “no cuestiona en absoluto el contenido ni la legalidad de la ordenanza”, según destacó el edil, quien recalcó que el texto judicial avala “el acierto, la claridad de exposición y la prudencia de la regulación” diseñada por el Consistorio.
“Lo que nos dice la sentencia, -afirmó Salamanca-, es que deberíamos haber modificado el plan para incorporar expresamente la ZBE, tal como exige una ley posterior, la Ley 7/2021 de Cambio Climático”. Es una cuestión puramente formal. No se trata de un error material, sino de una omisión administrativa previa”, puntualizó.

“Actuamos con cautela”.

El concejal recordó que el Ayuntamiento actuó con cautela durante el proceso de redacción y licitación. “Cuando se estaba licitando la ZBE, hubo una sentencia en Burgos que indicaba que era necesario tener aprobada una ordenanza para poder licitar. Eso nos hizo retrasar la contratación de los servicios, pero también actuamos con prudencia. Ahora, el Tribunal dice que debíamos haber hecho un cambio en el plan de movilidad, y lo vamos a hacer”.
En este sentido, González Salamanca anunció que los servicios técnicos municipales ya trabajan en la modificación del Plan de Movilidad Urbana Sostenible . “Si pudiéramos llevarlo a pleno en junio, mejor que en septiembre, pero eso es un deseo personal. Esperamos que a lo largo de este año estén completadas todas las modificaciones”.

González-Salamanca cree que la ayuda europea no corre peligro: “hemos cumplido de forma rigurosa con todas las exigencias”

El edil señaló que la entrada en vigor de la ZBE queda suspendida hasta que se apruebe una nueva ordenanza, “que previsiblemente será idéntica a la anulada, ya que el contenido ha sido completamente respaldado por la sentencia”. Insistió en que “todo sigue en marcha”, tanto los proyectos como las contrataciones, y descartó que esta situación ponga en riesgo la ayuda europea concedida: “Entendemos que no corre peligro. Es una causa de fuerza mayor. No somos la única ciudad que se ha visto en esta situación y hemos cumplido de forma rigurosa con todas las exigencias”.
González Salamanca recalcó que el fallo del Tribunal no detecta ningún problema de fondo. “Dice que el ámbito de aplicación es razonable, que la implantación no afecta a la vida de las personas y que todas nuestras disposiciones eran adecuadas. A toro pasado es fácil ver los defectos, pero lo importante es que el trabajo ha sido avalado. Vamos a corregir el trámite que nos señalan y seguir adelante”