Recordemos que el art. 11 de la Ley de 18 de junio de 1870 (modificada por la Ley 1/1988, de 14 de enero), que establece las reglas para el ejercicio de la gracia de indulto, señala que “el indulto total se otorgará a los penados tan solo en el caso de existir a su favor razones de justicia, equidad o utilidad pública, a juicio del Tribunal sentenciador”. Por otra parte, el indulto puede ser total o parcial. En cuanto al arrepentimiento, es una de las circunstancias que el art. 25 de la Ley señala que habrá de tomarse en consideración (junto con otras) en el informe del Tribunal sentenciador.
Los denominados “indultos del procés”, es decir, los indultos a los líderes políticos del procés en Cataluña, condenados por sentencia firme, volvieron a poner en el foco del debate público el difícil encaje de esta figura en un Estado democrático de derecho. Estos indultos se dieron en contra tanto del criterio de la Fiscalía como del informe del Tribunal Supremo. Recordaba este informe que ni los condenados se han arrepentido ni aprecia las razones de equidad, justicia o utilidad pública que podrían ampararlo. Invoca además la gravedad de los hechos cometidos.
Sentado lo anterior, también hay que señalar que los indultos de políticos a políticos y/ o funcionarios han existido desde la Transición, siendo algunos tan sonados como los concedidos a los responsables de los GAL, Barrionuevo y Vera, o el concedido al general Armada del 23F. Es evidente que en ambos casos se habían producido graves quiebras del Estado de derecho. Sin embargo, quizás es la primera vez en que este tipo de indultos carecen de consenso político: en los anteriores, otorgados respectivamente por Gobiernos del PSOE y del PP se contaba con el consentimiento del otro gran partido, aunque no de partidos más pequeños. Y también es la primera vez que los informes de Fiscalía y Tribunal Supremo son tan contundentes en contra (con anterioridad fueron favorables).
Por otro lado, se han concedido también indultos a particulares que han ocasionado un enorme malestar ciudadano. Precisamente con ocasión del escándalo que suscitó el indulto al kamikaze –un conductor que circulaba en sentido contrario y que mató a otro conductor– a propuesta del entonces Ministro de Justicia Ruiz-Gallardón, el Tribunal Supremo inició una jurisprudencia novedosa en relación con la posible revisión de estos indultos (concedidos por lo que podríamos llamar por razones de oportunidad) es decir, en contra de los informes preceptivos. Efectivamente, en su sentencia del Pleno de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de noviembre de 2013, dictada en el Recurso nº 13/2013, se anuló el Real Decreto 1688/2012, de 14 de diciembre, por el que se indultaba al kamikaze. En esta importante sentencia se planteó no ya el control de los elementos reglados del indulto (competencia, procedimiento, etc.), sino el control de la motivación del indulto o, dicho de otra forma, de la potestad discrecional del Gobierno para otorgar indultos aún en contra de los informes preceptivos. Indultos que pueden estar deficientemente motivados no sólo en sentido formal, sino también material. No es un problema sencillo de resolver dado que, por un lado, afecta a las competencias del Gobierno y, por otro, al control de la posible arbitrariedad de los poderes públicos que corresponde al Poder Judicial.
En esta compleja sentencia el TS consideró que era posible controlar el ejercicio del derecho de gracia por parte del Gobierno desde la perspectiva de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos analizando en el caso concreto si la potestad discrecional se ha convertido en arbitraria; de hecho, anuló el indulto por considerar que se había incurrido en esta irracionabilidad lógica a la vista del propio expediente. Sin embargo, no se procedió como hubiera sido lo deseable a la modificación de la ley para aclarar una serie de cuestiones fundamentales y en particular en lo relativo a este reducto de los actos políticos que es la concesión del indulto por un Gobierno en contra de los criterios de Fiscalía y del tribunal sentenciador (dado que estos informes, por definición, nunca van a entrar a valorar consideraciones de oportunidad y mucho menos en consideraciones de tipo político o partidista).
Efectivamente, a raíz del impulso reformista que se vivió en relación con esta institución allá por 2018, se plantearon diversas propuestas de distintos partidos políticos tendentes a la supresión de determinados indultos –aquellos que se referían a determinados delitos y que habían escandalizado a la sociedad española o aquellos que mayor sensibilidad política tenían para el grupo parlamentario proponente– y/o a añadir garantías en forma de dictámenes no ya preceptivos, como son ahora, sino vinculantes. Pues bien, esta refexión sigue siendo muy pertinente. Si se considera que es preciso mantener la institución (pues efectivamente hay muchos casos en que puede ser conveniente y razonable exceptuar la aplicación de la ley en el caso particular), la siguiente pregunta es si conviene que sigan existiendo los indultos por razones de oportunidad o, para ser más exactos, de conveniencia política o partidista. Estaríamos hablando de los indultos que tienen en contra los informes técnicos, donde claramente las razones invocadas no se ajustan a los conceptos jurídicos indeterminados que maneja la Ley (equidad, justicia, utilidad social) o a la realidad de los hechos no es congruente con el indulto (inexistencia de arrepentimiento, por ejemplo). La cuestión a plantear por tanto es si el indulto es un instrumento más para que el Gobierno haga política.
La evolución del número de indultos en España El mayor número de indultos en España se produjo en los últimos años de la década de 1990 y el año 2000 cuando llegaron a concederse hasta 1744 indultos en un solo año. A partir de entonces la cifra de perdones otorgada por el Gobierno descendió hasta los 300 o 500 indultos según el año. Y ha sido especialmente a partir del año 2013 cuando se aprecia una clara tendencia a la baja en el número de indultos concedidos, que se ha mantenido en estos años, probablemente coincidiendo con una mayor sensibilidad social hacia estas cuestiones, facilitada por la aparición de instrumentos como el indultómetro, de la Fundación Civio. Con todo, en el periodo que abarca este estudio, a salvo de lo ocurrido durante el año en el que irrumpe la pandemia, se aprecia una leve tendencia ascendente en el número de indultos otorgados, como se observa en el Gráfico 1.
En el año 2018, en el que se registra una de las cifras más bajas de indultos, estos recaen principalmente sobre delitos de tráfico de drogas, delitos contra la salud pública, robo con fuerza, falsedad documental, apropiación indebida y homicidio. Un año más tarde, en 2019 el número de indultos asciende a 40, por casos de estafa, sustracción de menores, tráfico de sustancias, robos, hurtos, amenazas y contra derechos de los trabajadores, entre otros. En el ejercicio del 2020 el número de indultos fue 30, por casos de robo, lesiones, deserción e insolvencia punible. Por último, en el año 2021, además de delitos de robo, estafa o tráfico de sustancias, se han otorgado 9 indultos a los presos del procés condenados por delitos de sedición, malversación de caudales públicos y desobediencia; ubicándose en ese año también el mediático caso de Juana Rivas, por sustracción de menores.
Los indultos a los condenados en la causa del procés han vuelto a levantar todo un debate social en torno a la figura de los indultos y su adecuación con el Estado de derecho. A diferencia de otros casos anteriores, este supuesto sí ha impulsado el debate público. Efectivamente, la elevada presencia en los últimos años del indulto en el debate público puede constatarse a través del siguiente Gráfico 2.
En el análisis realizado a partir de la minería de textos de las transcripciones de las ruedas de prensa de los Consejos de Ministros se aprecia la evolución de las menciones a los indultos de acuerdo con el número de estos. Para el año 2000, año en el que se produjeron el mayor número de indultos, los niveles son los más altos, experimentando un nuevo repunte en el año 2013, año en el que el indulto por el caso kamikaze vuelve a resucitar el debate en torno a la figura del indulto. Tras este suceso, los indultos volvieron a dejar de ocupar las ruedas de prensa del Consejo de Ministros hasta los años 2020 y 2021 donde se alcanzan las mayores referencias a los indultos en el escenario analizado con ocasión del inicio, tramitación y resolución del expediente relativo al indulto de las penas impuestas a los condenados por la causa del proceso independentista en Cataluña.
Como ya hemos puesto de relieve, todas las solicitudes de indulto se remiten al tribunal sentenciador a fin de que este emita un informe en el que se pronuncie sobre la justicia o conveniencia y forma de la concesión de la gracia. En este trámite, como prescribe el artículo 24 de la Ley de 18 de junio de 1870 estableciendo reglas para el ejercicio de la gracia de indulto, también ha de oírse al Ministerio Fiscal. Si el informe del tribunal es desfavorable a la concesión del indulto, solo podrá concederse un indulto parcial. El Gráfico 3 resume el sentido de los informes preceptivos en relación con los indultos concedidos, a partir de los datos extraídos de las comparecencias de los altos cargos del Ministerio de Justicia ante la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados.
En el anterior Gráfico 28 vienen recogidos los datos en porcentaje de los indultos concedidos que contaban con los informes favorables del tribunal sentenciador y del Fiscal, a nivel semestral desde el año 2018. Así, en el primer trimestre de ese mismo año, el 44% de los indultos concedidos contaban con los dos informes favorables y el 87% en lo que se refiere a los expedientes del segundo semestre. En el primer semestre de 2019 el dato asciende al 77% respecto de los expedientes tramitados y en el segundo no hubo concesión de indultos, al ser el período en funciones.
En el primer semestre de 2020 se resolvieron 1240 expedientes de indulto, de los cuales 1230 se denegaron […]. Respecto de los diez indultos concedidos, que representan el 0,80% del total de los expedientes tramitados en este periodo, cabe destacar que siete han sido parciales y tres indultos totales, cinco se correspondían a hombres y cinco a mujeres y el 70% se concedieron en relación con delitos cometidos contra el patrimonio. Respecto de los expedientes resueltos en el segundo semestre de 2020, que en total eran 1664, se concedieron dieciocho indultos –todos ellos parciales– y se denegaron 1646, de manera que el 1,08% corresponde a indultos concedidos. En relación a esos dieciocho indultos concedidos, vemos que siete contaban con los dos informes favorables, diez tenían el informe favorable del tribunal sentenciador y en cambio desfavorable del Ministerio Fiscal, y uno tenía el informe desfavorable del tribunal sentenciador y favorable del Ministerio Fiscal.
De cara a 2021, de los 41 indultos concedidos en el primer trimestre, 25 contaban con ambos informes favorables, seis tenían el informe favorable del tribunal sentenciador y en cambio desfavorable del Ministerio Fiscal y uno tenía el informe desfavorable del tribunal sentenciador y favorable del Ministerio Fiscal. En total, el 78% de los indultos al menos contaba con un informe favorable. En el segundo trimestre de 2021, el 40% contaban con ambos informes favorables.
Los datos no muestran, por tanto, una tendencia clara en cuanto al porcentaje de indultos otorgados por el Gobierno con al menos uno de los informes preceptivos en sentido contrario a su concesión.
Efectivamente, el problema de la posible arbitrariedad de los indultos se plantea precisamente en los casos en que los indultos son concedidos por el Gobierno en contra del criterio expresado por el tribunal juzgador o el Ministerio Fiscal, o de los dos, particularmente cuando afectan a otros políticos. Aunque estos informes son preceptivos pero no vinculantes, es evidente que respetar su criterio supone una garantía en el ejercicio de una prerrogativa que, además de ser excepcional, supone una intromisión del Poder Ejecutivo en la esfera del Poder Judicial, en la medida en que permite dejar sin efecto el cumplimiento de sentencias firmes. Por tanto, cuando se otorga en contra de los informes preceptivos y particularmente cuando se otorga por razones de conveniencia u oportunidad política es lógico que la apariencia de arbitrariedad (el denominado “autoindulto”) se incremente. Y es que la línea que separa la discrecionalidad de la inconstitucional arbitrariedad no siempre es fácil de delimitar.
En ese sentido, la doctrina del TS expresada en la sentencia 5997/2013 en el famoso caso del kamikaze requiere del Gobierno «un proceso lógico que no puede resultar arbitrario, y del que ha de desprenderse que las razones de justicia y equidad no son una construcción en el vacío». Sin duda, este proceso no plantea dudas cuando se respetan los informes preceptivos y además se realiza un auténtico ejercicio de transparencia. Por ejemplo, haciendo constar en el decreto de concesión del indulto el sentido de los informes preceptivos –y no el formalismo vacío «se han considerado los informes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal»- y un razonamiento suficientemente detallado expresivo de las razones que han llevado al Gobierno a obviar el criterio del tribunal y/o del fiscal.
A la espera de una decisión sobre el fondo del asunto proveniente del Tribunal Supremo, lo cierto es que los polémicos indultos a los condenados por la causa del procés, en contra de los criterios del juzgador y del fiscal, son la prueba más reciente de que el Estado de derecho reclama un replanteamiento del instituto del indulto, con la mirada puesta en reducir lo más posible cualquier sospecha de arbitrariedad en una potestad que habría de ser excepcional y, en todo caso, lo más garantista posible con la separación de poderes. Cabe recordar que los argumentos fundamentales esgrimidos para la concesión de los indultos por parte del Gobierno fueron los de oportunidad política, básicamente los de favorecer una convivencia democrática y generar un ambiente de concordia en Cataluña. Esta posición genera, como hemos visto, el debate sobre el uso del indulto como una medida política obviando precisamente el debate político allí donde debería haberse dado, es decir, en el Parlamento.
En el momento de escribir estas líneas se está planteado también el futuro indulto al ex presidente de la Junta de Andalucía, José Antonio Griñán, condenado por malversación precisamente invocando el precedente del indulto a los presos del procés.
