“No se puede improvisar de un día para otro, una ordenanza tiene mucho trámite”. Así justificaba el miércoles la alcaldesa de Segovia, Clara Luquero, la negativa a modificar la Ordenanza municipal de ocupación de la vía pública con terrazas de hostelería por la situación de crisis derivada de la pandemia.
No erraba la alcaldesa; el procedimiento para la modificación de una ordenanza municipal es largo en el tiempo debido a la salvaguarda de la seguridad jurídica. Pero, ¿cabe alguna medida que “suspenda” de manera provisional y por motivos excepcionales –la ya comentada crisis económica producto del coronavirus- la ordenanza y permita la instalación de terrazas cubiertas? A contestar esa pregunta dedicaremos los siguientes párrafos, e incluso contaremos con algún precedente de un municipio segoviano que ya ha utilizado esta posibilidad normativa.
Partamos de la legislación más particular: la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, Ley 7/1985 de 2 de abril. El artículo 21 regula las competencias del alcalde o alcaldesa del municipio. La legislación municipal española históricamente le ha otorgado unas facultades muy relevantes a los presidentes de las corporaciones, “figuras que aúnan en sí competencias históricas con las necesarias para el gobierno del que es un pequeño estado”, como argumentaba el catedrático de derecho administrativo Eduardo García Enterría. Son muchas las potestades que recoge el artículo 21.1. Nos fijamos en dos: el párrafo k y el m. En el primero se atribuye al alcalde la posibilidad de asumir “en caso de urgencia materias de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación”.
El párrafo “m” es más taxativo, dado que permite al alcalde o alcaldesa “adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno”.
Nadie duda de que pocos infortunios pueden compararse a la pandemia del coronavirus, con una afección tal en la economía que en dos trimestre se ha acumulado una caída del PIB con respecto al año precedente de más del 21%, con especial incidencia en el sector del turismo y en el subsector de la hostelería.
El durante años profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de Zaragoza y abogado especialista en temas municipales, Clemente Sánchez-Garnica, no considera un disparate jurídico la posible suspensión de los puntos discordantes de la ordenanza municipal, aunque le confiere la competencia al Pleno del Ayuntamiento, y no tanto a un decreto de Alcaldía. Se basa en que el artículo 49 de la citada ley 7/1985 reserva esta competencia a dicho órgano. “Previa justificación y mediante acuerdo plenario se puede suspender un aspecto concreto de cualquier ordenanza municipal”. El jurista requiere para su viabilidad el informe favorable del secretario general del municipio y el máximo consenso posible.
Esta postura se acerca al proceso recogido en el artículo 56 de la ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que permite a las administraciones saltarse el proceso ordinario de modificación ordinaria de cualquier reglamento –u ordenanza, en este caso- con unas medidas provisionales siempre que sean de urgencia inaplazables y para la protección provisional de los intereses implicados.
En concreto, la letra de dicho articulado dice expresamente que de concurrir estas circunstancias “se podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas”. Eso sí, una vez que se tomen estas medidas, deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el plazo de quince días mediante el inicio del proceso ordinario de reforma de la ordenanza. Pero desde el momento en que se adopta la medida provisional de suspensión del contenido de esa ordenanza, esta adquiere eficacia jurídica, salvo que en el momento de iniciar la reforma no se ratifique.
Estos dos caminos de interrupción mediante decreto de Alcaldía, el primero, y, el segundo, con una medida provisional de suspensión antes de proceder al cambio de la ordenanza por acuerdo del Pleno –lo que permite adelantar plazos- no son extraños en el entramado jurídico que está provocando la pandemia.
Como hemos recogido en este periódico, el Real Decreto-ley 27/2020 pretendía suspender la regla de gasto recogida en una Ley Orgánica, la 2/2012, siendo una ley de categoría inferior, por el carácter extraordinario de la pandemia; y en este caso estamos hablando de una ley orgánica, que requiere un trámite y una mayoría cualificada de las Cortes. Y aunque no fue convalidada, la ministra de Hacienda anunció una nueva iniciativa legislativa de similar naturaleza solo que con algunos cambios que permitiera su convalidación posterior por el Congreso. Nada decía de respetar la jerarquía normativa.
Estos procedimientos no han sido ajenos en la realidad municipal española. El Ayuntamiento de Zaragoza, sin cambiar la ordenanza, ha permitido la instalación de plataformas y la ocupación de viario público destinado a aparcamiento en zona verde y azul. Otro Ayuntamiento de un pueblo segoviano permitió el 17 de junio, utilizando el artículo 56 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, suspender la regulación existente hasta entonces y “permitir la ocupación de la vía pública para establecimiento de hostelería y restauración, mientras no se permita el 100% de la terraza aprobada, y hasta el 31 de octubre del 2020”.
Se puede argumentar, y es verdad, que la especial circunstancia de Segovia, como ciudad Patrimonio de la Humanidad requiere en el casco histórico un trato diverso a otras ciudades que no lo son. Y será cierto. Y que incluso una voluntad política particular –por ejemplo la del equipo del gobierno municipal- mantiene un concepto diferente que la de los hosteleros peticionarios. Pero entonces los argumentos a esgrimir serán diferentes, y pasarán a ser la voluntad política y las prescripciones acordes con tal designación las que establezcan las condiciones; pero no el impedimento de lo regulado en unas ordenanzas que, como se ha argumentado, podrían suspenderse por concurrencia de “catástrofe” o «infortunios públicos”.
Por supuesto las terrazas en su caso cubiertas ya no tendrían consideración de terraza al aire libre, sino de recinto cerrado a efectos de las limitaciones establecidas en el Acuerdo de 19 de junio del 2020 de la Junta de Castilla y León y concretadas en el plan de medidas de prevención y control frente al Covid-19.
